Avviso di notifica per pubblici proclami ex articoli 150 e 151 Codice di procedura civile, articolo 52 Codice del processo amministrativo – Ricorso TAR Lazio Roma – RGN. 03270/2023 – Ricorrente Consorzio Comuni della Valle d’Aosta Bacino Imbrifero Montano (BIM) c/ Ministero delle infrastrutture e trasporti – ordinanza n. 04056/2023 del 10/03/2023.
Si provvede a notificare a mezzo di pubblici proclami, come disposto con ordinanza n. 04056/2023, resa in data 10 marzo 2023 dalla sezione III del TAR Lazio, Giudice estensore Dott. Luca Biffaro, il ricorso presentato dal Consorzio Comuni della Valle d’Aosta Bacino Imbrifero Montano (BIM) c/ Ministero delle infrastrutture e trasporti – iscritto a ruolo con n. 03270/2023 davanti al TAR Lazio – Roma, avente ad oggetto:
1) autorità giudiziaria innanzi alla quale si procede e numero di registro generale del ricorso
TAR Lazio, Roma, sez. III – R.G n. 3270/2023
2) nome dei ricorrenti e l’indicazione dell’amministrazione intimata
Ricorrente: Consorzio dei Comuni della Valle D’Aosta Bacino Imbrifero Montano (Bim), in Qualità di Ente di Governo del Servizio Idrico Integrato (Ega) con sede in Aosta, piazza Narbonne, n. 16, C.F. 80001790072
Resistente: Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con sede istituzionale in Roma, piazzale di Porta Pia, n. 1, C.F. 97532760580.
Controinteressato intimato: Consiglio di Bacino “Bacchiglione”, con sede legale in Villaverla (VI), Via Palladio n. 128- Fraz. Novoledo, C.F. 02850670247
3) estremi dei provvedimenti impugnati
- il Decreto Direttoriale n. 1 del 10 gennaio 2023 di approvazione della graduatoria finale delle proposte di finanziamento relative alla linea d’investimento del PNRR M2C4-I4.2 “Riduzione delle perdite nelle reti di distribuzione dell’acqua, compresa la digitalizzazione e il monitoraggio delle reti”, seconda finestra temporale (doc. 2);
- la “comunicazione esito valutazione della proposta di finanziamento” relativa alla domanda prot. n./ID. IDRI420000161 del 27/10/2022 del 17.1.2022, notificata in data 18.1.2023;
- la “nota di richiesta documenti e/o chiarimenti ex Legge 24171990 art. 6 c. 1 lett. b, art. 2 c. 7 e contestuale comunicazione dei motivi ostativi all’ammissibilità della domanda prot. n./ID. IDRI420000161” del 1. 12.2022.
nonché in via subordinata
- l’art. 4.2, secondo cpv, secondo alinea, dell’avviso pubblico del 9 marzo 2022, pubblicato sulla GU n. 29 di pari data, relativo alla linea d’investimento del PNRR M2C4-I4.2 “Riduzione delle perdite nelle reti di distribuzione dell’acqua, compresa la digitalizzazione e il monitoraggio delle reti”, seconda finestra temporale (doc. 5), nella parte in cui non prevede eccezioni per le Regioni a Statuto speciale che hanno legiferato in materia di criteri per la determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato
3.1) Sintesi dei motivi di ricorso
1.Violazione di legge con riferimento all’art. 3 della l. 241/1990, con riferimento all’art. 2, c. 1 dello Statuto regionale della Valle d’Aosta, all’art. 7 della l.r. Valle d’Aosta 30 maggio 2022, n. 7; eccesso di potere per violazione dell’art. 4 dell’avviso pubblico, ed in generale ed in particolare con riferimento al comma 2, cpv, 2° alinea, per carenza, insufficienza e contraddittorietà della motivazione, per auto-contraddittorietà degli atti adottati, per vizio istruttorio; eccesso di potere per contrasto con la deliberazione ARERA del 27 dicembre 2019, n. 580/2019/R/IDR, in particolare con gli artt. 1, 4 e 10.
Con il primo motivo si contesta l’errata ed illegittima applicazione data dal ministero alle condizione di ammissibilità di cui all’avviso pubblico: la non ammissione è in contrasto con l’avviso, in quanto non è riconducibile ad alcuna delle condizionalità previste dall’art. 4.
2. Illegittimità dell’avviso nella parte in cui non prevede eccezioni per le Regioni a Statuto speciale che hanno legiferato in materia di criteri per la determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato. Violazione di legge con riferimento all’art. 2, c. 1 dello Statuto regionale della Valle d’Aosta, dell’art. 7 della l.r. 7/2022; eccesso di potere per contraddittorietà con la deliberazione n. 580/2019/R/IDR di ARERA, ed in particolare con gli artt. 1 e 10, eccesso di potere per irragionevolezza, per violazione del principio di par condicio, per violazione del principi di eguaglianza e differenziazione. Con il secondo motivo si contesta l’avviso di gara laddove non prevede una disciplina alternativa per le Regioni a Statuto speciale che hanno legiferato in materia di criteri per la determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato, analogamente a quanto previsto per le due Province autonome.
4) Indicazione dei controinteressati indicati come i soggetti partecipanti all’Avviso pubblico del 9 marzo 2022, pubblicato sulla GU n. 29 di pari data, relativo alla linea d’investimento del PNRR M2C4-I4.2 “Riduzione delle perdite nelle reti di distribuzione dell’acqua, compresa la digitalizzazione e il monitoraggio delle reti”
- Consiglio di Bacino "Dolomiti Bellunesi"
- Consiglio di Bacino Bacchiglione;
- Ufficio d'Ambito della Città Metropolitana di Milano;
- AUSIR Autorità unica per i servizi idrici e i rifiuti;
- Autorità Umbra rifiuti e Idrico;
- Ufficio d'Ambito di Lodi;
- ATERSIR - Agenzia Territoriale dell'Emilia- Romagna per i Servizi Idrici e i Rifiuti;
- AATO 2 Marche Centro – Ancona;
- Ufficio d'Ambito Territoriale Ottimale della Provincia di Varese;
- EGAM - Ente di Governo di Ambito Molise;
- Città Metropolitana di Genova;
- Ufficio d'Ambito di Brescia;
- Consiglio di Bacino Brenta;
- Autorità Umbra Rifiuti e Idrico;
- PROVINCIA DELLA SPEZIA;
- Consiglio di Bacino Veneto Orientale;
- Consiglio di Bacino Veronese;
- EGATO 5 Lazio Meridionale – Frosinone;
- Provincia di Savona;
- Azienda Speciale Ufficio d'Ambito della Provincia di Mantova;
- Ufficio d'Ambito della Provincia di Cremona;
- Ente di Governo dell'Ambito n. 6 Alessandrino (Egato6) – finanziato anche nella prima finestra temporale;
- Azienda Speciale "Ufficio d'Ambito Territoriale Ottimale della Provincia di Pavia per la regolazione e la pianificazione del Servizio Idrico Integrato";
- Autorità Idrica Toscana – finanziato anche nella prima finestra temporale;
- Consiglio di Bacino Polesine;
- Comune di Bolzano;
- Ente di Governo dell'Ambito n. 5 Astigiano M.to;
- Ufficio d'Ambito Territoriale Ottimale della Provincia di Varese;
- Autorità Umbra Rifiuti e Idrico;
- Consiglio di Bacino Veronese;
- AATO 1 Marche Nord;
- ATERSIR - Agenzia Territoriale dell'Emilia- Romagna per i Servizi Idrici e i Rifiuti;
- AATO 5 Marche Sud - Ascoli Piceno e Fermo;
- EGATO 3 Lazio Centrale – Rieti;
- Ufficio d'Ambito di Brescia;
- Ufficio d'Ambito della Provincia di Sondrio;
- EGATO 1 Lazio Nord – Viterbo;
- ERSI - ENTE REGIONALE SERVIZIO IDRICO – finanziato anche nella prima finestra temporale;
- Assemblea Territoriale Idrica di Catania;
- Ufficio d'Ambito della Città Metropolitana di Milano;
- Assemblea Territoriale Idrica 1 Palermo;
- Ente di gestione d'ambito – Imperia;
- Ufficio d'Ambito di Como;
- Ente di Governo dell'Ambito n. 4 Cuneese;
- Consiglio di Bacino Valle del Chiampo;
- Autorità d'Ambito Territoriale Ottimale n. 2 "Biellese, Vercellese, Casalese";
- AATO 4 Marche Centro Sud;
- Provincia di Savona ATO Centro Ovest 2 (Savona);
- COMUNE DI ROVERETO;
- COMUNE DI PORTE DI RENDENA;
- Autorità Rifiuti e Risorse Idriche Calabria;
- EIC - Ente Idrico Campano – Finanziato anche nella prima finestra temporale;
- COMUNE DI PINZOLO;
- COMUNE DI COMANO TERME;
- COMUNE DI PREDAIA;
- COMUNE DI SELLA GIUDICARIE;
- COMUNE DI CAVEDINE;
- COMUNE DI BASELGA DI PINE';
- COMUNE DI PIEVE DI BONO – PREZZO;
- COMUNE DI VALDAONE;
- COMUNEDI TENNO;
- COMUNE DI CARISOLO;
- COMUNE DI GIUSTINO;
- COMUNE DI VILLE D’ANAUNIA;
- COMUNE DI ANDALO;
- COMUNE DI TIONE DI TRENTO;
- COMUNE DI VALLELAGHI;
- COMUNE DI TRE VILLE;
- COMUNE DI CADERZONE TERNE;
- COMUNE DI BOCENAGO;
- Comune di Silandro;
- COMUNE DI PRIMIERO SAN MARTINO DI CASTROZZA;
- COMUNE DI LEVICO TERME;
- COMUNEDI FOLGARIA;
- COMUNE DI GRIGNO;
- COMUNE DI CIVEZZANO;
- COMUNE DI NOVALEDO;
- COMUNE DI SPIAZZO;
- COMUNE DI PELUGO;
- COMUNE DI MASSIMENO;
- COMUNE DI PERGINE VALSUGANA;
- Comune di Luson;
- Comune di Velturno;
- Ente di Governo dell'Ambito della Sardegna;
- Comune di San Genesio Atesino;
- Comune di Borgo Valsugana;
- Comune di Tenna;
- COMUNE DI BORGO CHIESE;
- Comune di Magrè sulla strada del vino;
- Comune di Malles Venosta;
- Comune di Varna;
- Comune di Trodena Nel Parco Naturale;
- Comune di Bressanone;
- Assemblea Territoriale Idrica di Ragusa;
- COMUNE DI MELTINA;
- Comune di Cornedo all'Isarco;
- Comune di Vipiteno;
- Comune di Naz- Sciaves;
- Comune di San Martino in Badia;
- Comune di Glorenza;
- Comune di Montagna;
- Assemblea Territoriale Idrica di Enna;
- Assemblea Territoriale Idrica di Caltanissetta;
- COMUNE DI DOBBIACO;
- Comune di Caldaro;
- Comune di San Candido;
- Comune di Augusta;
- COMUNE DI SAN MICHELE ALL'ADIGE;
- Comune di Roverè della Luna;
- Comune di Terre d'Adige;
- Comune di Cassaro;
- COMUNE EGNA;
- Comune di Mezzolombardo;
- COMUNE DI LIVO;
- COMUNE DI LAVIS;
- Assemblea Territoriale Idrica di Messina;
- Comune di Mezzocorona;
- Ente di Governo dell'Ambito della Sardegna;
- Regione Siciliana;
- COMUNE DI AVELLA;
- Consiglio di Bacino Veneto Orientale;
- COMUNE DI BAGNOLI IRPINO;
- EGATO 2 LAZIO CENTRALE ROMA;
- Ufficio d'Ambito di Bergamo – finanziato nella prima finestra temporale;
- Ente di Governo per i Rifiuti e le Risorse Idriche della Basilicata – finanziata nella prima finestra temporale;
- Autorità d'Ambito N.3 "Torinese" – finanziato nella prima finestra temporale;
- Ufficio d'Ambito Ottimale Provincia di Monza e della Brianza – finanziato nella prima finestra temporale;
- ATO 1 -Verbano Cusio Ossola e Pianura Novarese – finanziato nella prima finestra temporale;
- Ente d'Ambito ATO 4 Lazio Meridionale Latina – finanziato nella prima finestra temporale;
- Ufficio d'Ambito di Lecco – finanziato nella prima finestra temporale;
- AUTORITA' IDRICA PUGLIESE – finanziato nella prima finestra temporale;
- Ente di Governo dell'Ambito della Sardegna (EGAS) – finanziato nella prima finestra temporale;
- ATI MESSINA – finanziato nella prima finestra temporale.
5) Testo integrale del ricorso
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL LAZIO – ROMA
RICORSO
Per il Consorzio dei Comuni della Valle d'Aosta Bacino Imbrifero Montano (BIM), nella sua qualità di Ente di governo d'ambito del Servizio Idrico Integrato (EGA), con sede in Aosta, piazza Narbonne, n. 16, C.F. 80001790072, in persona del Presidente pro tempore Joel Creton, rappresentato e difeso, giusto decreto presidenziale n. 1 del 14 /2/2023 e procura in calce, disgiuntamente come congiuntamente, dagli avv. Gianni Maria Saracco (C.F. XXXXXXXXXXXXX), pec giannimariasaracco@pec.ordineavvocatitorino.it, fax 011.5683106) e Laura Formentin (C.F. XXXXXXXXXXXXX), pec lauraformentin@pec.ordineavvocatitorino.it, fax 011.5683106), e con domicilio digitale eletto presso i recapiti pec dell’avv. Laura Formentin;
- parte ricorrente
CONTRO
il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con sede in Roma, piazzale di Porta Pia, n. 1, C.F. 97532760580, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dalla Avvocatura generale dello Stato, con sede in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, C.F. 80224030587
- parte resistente
E NEI CONFRONTI
Consiglio di Bacino “Bacchiglione”, con sede legale in Villaverla (VI), Via Palladio n. 128- Fraz. Novoledo, C.F. 02850670247, in persona del legale rappresentante pro tempore;
- parte controinteressata
PER L’ANNULLAMENTO, PREVIA SOSPENSIONE
- del decreto direttoriale n. 1 del 10 gennaio 2023 di approvazione della graduatoria finale delle proposte di finanziamento relative alla linea d’investimento del PNRR M2C4-I4.2 “Riduzione delle perdite nelle reti di distribuzione dell’acqua, compresa la digitalizzazione e il monitoraggio delle reti”, seconda finestra temporale (doc. 2);
- della “comunicazione esito valutazione della proposta di finanziamento” relativa alla domanda prot. n./ID. IDRI420000161 del 27/10/2022 del 17.1.2022, notificata in data 18.1.2023 (doc. 3);
- della “nota di richiesta documenti e/o chiarimenti ex Legge 24171990 art. 6 c. 1 lett. b, art. 2 c. 7 e contestuale comunicazione dei motivi ostativi all’ammissibilità della domanda prot. n./ID. IDRI420000161” del 1. 12.2022 (doc. 4).
NONCHE’ IN VIA SUBORDINATA
per l’annullamento anche dell’art. 4.2, secondo cpv, secondo alinea, dell’avviso pubblico del 9 marzo 2022, pubblicato sulla GU n. 29 di pari data, relativo alla linea d’investimento del PNRR M2C4-I4.2 “Riduzione delle perdite nelle reti di distribuzione dell’acqua, compresa la digitalizzazione e il monitoraggio delle reti”, seconda finestra temporale (doc. 5), nella parte in cui non prevede eccezioni per le Regioni a Statuto speciale che hanno legiferato in materia di criteri per la determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato.
* * *
FATTO
1. Il Consorzio BIM Valle d’Aosta, nella sua qualità di Ente di gestione d’Ambito, ha partecipato all’Avviso pubblico del 9 marzo 2022, pubblicato sulla GU n. 29 di pari data, relativo alla linea d’investimento del PNRR M2C4-I4.2 “Riduzione delle perdite nelle reti di distribuzione dell’acqua, compresa la digitalizzazione e il monitoraggio delle reti”, seconda finestra temporale (doc. 5), avviato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
2. L’avviso prevedeva alcune condizionalità ai fini della ammissibilità dei soggetti partecipanti, tra cui, all’art. 4.2, la “ottemperanza agli obblighi previsti per l’adozione e l’approvazione, ai sensi della normativa pro tempore vigente, dello specifico schema regolatorio, composto dal programma degli interventi – incluso il Piano delle Opere Strategiche –, dal piano economico-finanziario e dalla convenzione di gestione”, mentre per le sole Province Autonome di Trento e Bolzano si prevedeva la “attestazione dell’ottemperanza agli obblighi previsti dalla disciplina vigente per i rispettivi soggetti attuatori”.
3. In data 1° dicembre 2022, il Ministero trasmetteva “nota di richiesta documenti e/o chiarimenti ex Legge 24171990 art. 6 c. 1 lett. b, art. 2 c. 7 e contestuale comunicazione dei motivi ostativi all’ammissibilità della domanda prot. n./ID. IDRI420000161” (doc. 4), con cui, all’esito dei controlli della Commissione di valutazione, informava EGA della sussistenza di alcuni motivi ostativi all’ammissibilità della domanda, e segnatamente:
a. Una difformità documentale, consistente nella sottoscrizione dell’allegato 4 da parte del Proponente anziché dell’Attuatore;
b. Carenze documentali con riferimento alla mancanza di un documento di identità e la necessità di imputazione del CUP all’Attuatore anziché al Proponente;
c. La necessità di produrre documentazione integrativa, ossia la “copia sottoscritta della Convenzione di gestione e la trasmissione dello schema regolatorio con evidenza dell’atto di approvazione”.
4. Nel termine di 10 giorni concesso, EGA, con nota prot. 4368 del 7/12/2022 (doc. 6), trasmetteva quanto richiesto ai punti a) e b) soprastanti, nonché la copia sottoscritta della Convenzione di gestione. Quanto allo schema regolatorio, EGA ricordava che, in base alla normativa regionale vigente in Valle d’Aosta e da poco ritenuta conforme alla Costituzione dalla Corte Costituzionale nell’ambito di due impugnative promosse dal Presidente del Consiglio dei Ministri, “non è prevista la predisposizione dello schema regolatorio”, concludendosi che “non è pertanto possibile allegare lo schema regolatorio”, in quanto non previsto dalle norme vigenti.
5. In data 17 gennaio 2023, quindi, il Ministero trasmetteva “comunicazione esito valutazione della proposta di finanziamento” (doc. 3) con cui informava EGA della intervenuta adozione del decreto direttoriale n. 1 del 10 gennaio 2023 di approvazione della graduatoria finale delle proposte di finanziamento relative alla linea d’investimento del PNRR M2C4-I4.2 “Riduzione delle perdite nelle reti di distribuzione dell’acqua, compresa la digitalizzazione e il monitoraggio delle reti”, seconda finestra temporale.
6. Nella medesima comunicazione, EGA veniva informata, all’esito dell’esame della Commissione di Valutazione, della non ammissione della sua proposta “per il seguente motivo ostativo: - mancanza di requisito soggettivo nei termini della seconda finestra temporale: il metodo regolatorio non rispetta le direttrici statali fissate da ARERA da ultimo nella deliberazione 580/2019/R/idr e non risulta ancora predisposto un metodo tariffario che recepisca le suddette direttrici”.
7. La mancata ammissione della proposta di EGA, e quindi a cascata il decreto direttoriale che ha stabilito la graduatoria finale, sono illegittimi per i seguenti motivi di
DIRITTO
1. Violazione di legge con riferimento all’art. 3 della l. 241/1990, con riferimento all’art. 2, c. 1 dello Statuto regionale della Valle d’Aosta, all’art. 7 della l.r. Valle d’Aosta 30 maggio 2022, n. 7; eccesso di potere per violazione dell’art. 4 dell’avviso pubblico, ed in generale ed in particolare con riferimento al comma 2, cpv, 2° alinea, per carenza, insufficienza e contraddittorietà della motivazione, per auto-contraddittorietà degli atti adottati, per vizio istruttorio; eccesso di potere per contrasto con la deliberazione ARERA del 27 dicembre 2019, n. 580/2019/R/IDR, in particolare con gli artt. 1, 4 e 10.
I. Come anticipato, la proposta di EGA non è stata ammessa per il seguente motivo ostativo: - “mancanza di requisito soggettivo nei termini della seconda finestra temporale: il metodo regolatorio non rispetta le direttrici statali fissate da ARERA da ultimo nella deliberazione 580/2019/R/idr e non risulta ancora predisposto un metodo tariffario che recepisca le suddette direttrici”.
La non ammissione per carenza di un requisito di ammissione (come chiarito anche nella graduatoria a pagina 16), però, si appalesa in primo luogo in contrasto con l’avviso, in quanto non è riconducibile ad alcuna delle condizionalità previste dall’art. 4.
Con uno sforzo interpretativo, può forse desumersi che l’esclusione sia collegata a quanto richiesto nella nota di chiarimenti dell’1.12.2022, anch’essa impugnata e prodotta come documento 4.
In base a questo ragionamento, la clausola di condizionalità a cui il Ministero intende riferirsi è apparentemente quella di cui al comma 2, secondo paragrafo, 2° alinea, che prevede che quale condizione di ammissione la “ottemperanza agli obblighi previsti per l’adozione e l’approvazione, ai sensi della normativa pro tempore vigente, dello specifico schema regolatorio, composto dal programma degli interventi – incluso il Piano delle Opere Strategiche –, dal piano economico-finanziario e dalla convenzione di gestione”.
La semplice lettura della previsione dell’avviso e il raffronto con la causa di esclusione dedotta dal Ministero denunciano la loro non sovrapponibilità e ontologica difformità.
L’avviso prevede infatti una condizione di tipo formale, ossia l’avvenuta adozione e successiva approvazione da parte di ARERA dello “specifico schema regolatorio”, ossia il documento previsto all’art. 4 della deliberazione ARERA del 27 dicembre 2019, n. 580/2019/R/IDR e costituito, a sua volta, da 3 atti distinti, ossia il Programma degli Interventi (PdI), contenente il POS, il piano economico finanziario (PEF)e la convenzione di gestione.
La norma, quindi, non pone alcuna condizione di tipo sostanziale o contenutistico, ma si limita a richiedere che sia esistente e approvato un documento, per quanto articolato e complesso, denominato “schema regolatorio”.
Viceversa, la motivazione dell’esclusione non contempla né cita alcuna carenza relativa allo “schema regolatorio” (sia essa la sua mancata adozione, approvazione o la mancanza di uno dei tre elaborati da cui è costituito), ma si sofferma sui dati contenutistici di merito della tariffa adottata da EGA, e segnatamente:
- la non rispondenza del “metodo regolatorio” a quanto previsto dalle direttrici nazionali di cui all’art. 10 della delibera ARERA citata;
- la mancata predisposizione di un “metodo tariffario” che recepisca le suddette direttrici.
Orbene, è di palese evidenza che il “metodo regolatorio” non sia un documento, ma per l’appunto un metodo, ossia il modo, la via, il procedimento seguito nel perseguire uno scopo, nello svolgere una qualsiasi attività, secondo un ordine e un piano prestabiliti in vista del fine che s’intende raggiungere; l’insieme cioè delle regole, delle valutazioni e dei processi che conducono a un determinato risultato.
Allo stesso modo, il “metodo tariffario” coincide con l’insieme di regole e processi che si sostanziano negli schemi regolatori di cui all’allegato A della medesima deliberazione ARERA, denominato per l’appunto “Metodo Tariffario idrico 2020-2023” e oggetto della approvazione portata dalla deliberazione stessa “avente ad oggetto “approvazione del Metodo Tariffario”.
Il Metodo Tariffario, pertanto, si situa necessariamente a monte dello schema regolatorio, che ne fa applicazione per il caso concreto. Parimenti, lo schema regolatorio deve essere redatto secondo un determinato metodo regolatorio, che è stabilito non certo dal singolo ente gestore che adotta lo schema, ma da ARERA o da altro ente competente.
Pertanto, non risulta sussistere alcun nesso tra la carenza dedotta dal Ministero e i requisiti soggettivi richiesti dal bando, con conseguente illegittimità assoluta della disposta non ammissione.
II. L’operato del Ministero a danno di parte ricorrente risulta, peraltro, del tutto contraddittorio se si guarda allo sviluppo dell’istruttoria.
Con nota in data 1° dicembre (doc. 4) il Ministero richiedeva, infatti, ad EGA di produrre documentazione integrativa costituita, per quanto di interesse, da “copia sottoscritta della Convenzione di gestione e la trasmissione dello schema regolatorio con evidenza dell’atto di approvazione”, preannunciando la successiva esclusione in caso di mancata consegna della medesima.
Risulta palese che il Ministero, in questa nota interlocutoria, avesse prima facie correttamente interpretato l’avviso, richiedendo evidenza di due documenti, e specificamente:
- copia della convenzione di gestione sottoscritta (cioè il terzo documento che costituisce lo schema regolatorio), che veniva prontamente fornita da EGA;
- la trasmissione dello schema regolatorio con evidenza della sua “approvazione”. L’approvazione è il passaggio finale del procedimento di formazione dello schema regolatorio, ed è pronunciata dalla Autorità di regolazione ai sensi dell’art. 5.4. del regolamento ARERA n. 580/2019, secondo cui “entro i successivi 90 giorni, l’Autorità (…) approva le proposte tariffarie” adottate dall’Ente di governo d’ambito ai sensi dell’art. 4.2. del regolamento.
L’approvazione (da parte dell’Autorità) va quindi tenuta distinta dalla adozione, da parte dell’Ente gestore.
Il Ministero richiedeva, quindi, copia dello schema, come approvato dalla Autorità.
Rispetto a questa seconda richiesta, EGA specificava puntualmente nella propria nota di risposta di essere nella impossibilità oggettiva di fornire copia dello “schema regolatorio” come previsto dal regolamento ARERA né tantomeno della sua approvazione da parte della Autorità perché gli incombenti della adozione dello schema e della sua approvazione, come disciplinati dal dall’art. 5.4 del regolamento, non sussistono in base delle speciali norme vigenti per la Regione Autonoma Valle d’Aosta, in cui non è invece applicabile, nella sua integralità, il regolamento ARERA n. 580/2019.
In particolare, EGA chiariva che la Regione Valle d’Aosta aveva fissato a monte il proprio (unico e univoco) metodo regolatorio-tariffario, e che pertanto non sussisteva alcuna necessità, alcuna doverosità (né, a ben vedere, alcuna possibilità
concreta) di adottare uno schema regolatorio come previsto dalla delibera ARERA, perché tale passaggio normativo non sussisteva neppure come possibilità giuridica.
Allo stesso modo, non essendo valido per la Valle d’Aosta il procedimento di cui all’art. 5.4, non poteva richiedersi la produzione della approvazione dello schema da parte di ARERA, in primis perché non vi è competenza dell’Autorità sul punto ed in secondo luogo perché la verifica rimessa all’Autorità sulle scelte tariffarie dell’Ente non avrebbe ragion d’essere, non essendovi scelta alternativa tra differenti matrici di schemi regolatori.
Coerentemente, EGA produceva quei documenti per essa validi e facenti funzione dello “specifico schema regolatorio” ai sensi della normativa regionale, ossia le delibere della Giunta regionale nn. 4149/2005 e 841/2020 che fissavano l’unico metodo tariffario-regolatorio esistente nella Regione Autonoma e la copia della convenzione sottoscritta.
Lungi dal commentare o valutare la coerenza delle produzioni documentali rispetto all’avviso, il Ministero ha ritenuto di modificare integralmente la prospettiva di valutazione, introducendo ex novo un altro e diverso requisito, costituito dalla valutazione sostanziale di conformità dell’(unico) apparato tariffario-regolatorio vigente nella Regione Valle d’Aosta (e necessariamente applicato, per legge regionale, da EGA) alle direttrici della metodologia tariffaria statale.
Appare evidente l’illegittimità di una simile azione, in quanto modificativa ed integrativa dell’avviso pubblico, addirittura in malam partem, dato che si aggiunge un requisito non esplicitato.
Che si tratti di introduzione ex novo di un requisito diverso da quelli previsti dall’avviso è reso evidente dal fatto che il provvedimento impugnato nulla dice circa la mancanza di documenti relativi allo “specifico schema regolatorio”.
La non ammissione non è, quindi, in alcun modo collegata alla mancata presentazione dello “specifico schema regolatorio” come approvato da ARERA, cioè quello che era richiesto dall’avviso e che veniva domandato in sede di integrazione istruttoria.
La questione viene, infatti, singolarmente lasciata cadere in sede di provvedimento di non ammissione: il che conduce inevitabilmente a ritenere che il Ministero abbia condiviso quanto riferito da EGA, circa la inesistenza del suddetto documento per l’unico Ente d’Ambito operanti nel territorio della Regione Autonoma Valle d’Aosta, e quindi la coerenza delle produzioni da questo effettuate per dimostrare la condizione di ammissione.
Tale conclusione è peraltro necessitata dalla semplice lettura della deliberazione ARERA in questione, che all’art. 1.2 prevede che “Il presente provvedimento si applica integralmente ai soggetti che, a qualunque titolo, anche per una pluralità di ATO, svolgono uno o più servizi tra quelli di cui al comma 1.1, e operino sul territorio nazionale ad eccezione che nelle Province autonome di Trento e Bolzano e nelle Regioni a statuto speciale che avessero eventualmente legiferato in materia”.
Essendo pacifico che la Regione Autonoma Valle d’Aosta ha, da tempo, legiferato in materia, da ultimo con la l.r. 30 maggio 2022, n. 7, è altrettanto pacifico che la deliberazione non si applichi agli enti che operano nel suo territorio.
In particolare non si applica alla Regione Valle d’Aosta né l’articolo 4.2, recante il contenuto e la forma dello schema regolatorio, né l’articolo 5.4. in materia di sua approvazione da parte dell’Autorità, visto che nelle Regioni a statuto speciale che avessero eventualmente legiferato in materia di criteri per la determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato,
trovano applicazione esclusivamente le “direttrici” della metodologia tariffaria statale, come individuate all’Articolo 10 della deliberazione ARERA.
Coerentemente, infatti, la legge regionale n. 7/2022 prevede (art. 7) che “La Giunta regionale, su proposta dell'EGA e previo parere delle Commissioni consiliari competenti, definisce, con propria deliberazione, i criteri per la determinazione delle tariffe del ciclo idrico relativi all'acquedotto, alla fognatura e alla depurazione delle acque reflue, comprensivi delle componenti tariffarie aggiuntive, tenuto conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, della copertura dei costi diretti d'investimento e di esercizio, nel rispetto dei principi eurounitari, delle direttrici della normativa tariffaria statale e del sistema regolatorio definito da ARERA”.
Risulta, pertanto, non contestata la conformità documentale delle produzioni alle richieste dell’avviso, tenuto conto della riconosciuta specialità regionale, e quindi del tutto infondata e incongrua la pretesa del Ministero di superare tale positiva valutazione con un controllo di merito sui contenuti della regolazione, sotto il profilo metodologico e quello tariffario.
III. Ne discende che l’atto di non ammissione è illegittimo anche per violazione del ben noto criterio ermeneutico per cui l'interpretazione degli atti amministrativi, ed anche e soprattutto, dei bandi è soggetta in principalità a criteri interpretativi letterali, come previsto dall’art. 1362 c.c. per i contratti (cfr. Cons. Stato, V, 13 gennaio 2014 n. 72, per cui “l'interpretazione degli atti amministrativi, ivi compreso il bando “de quo”, soggiace alle stesse regole dettate dall'art. 1362 e ss. c.c. per l'interpretazione dei contratti, tra le quali assume carattere preminente quella collegata all'interpretazione letterale, in quanto compatibile con il provvedimento amministrativo, perché gli effetti degli atti amministrativi devono essere individuati solo in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere, anche in ragione del principio costituzionale di buon andamento, che impone alla P.A. di operare in modo chiaro e lineare, tale da fornire ai cittadini regole di condotte certe e sicure, soprattutto quando da esse possano derivare conseguenze negative”).
Da ciò discende che la dovuta prevalenza da attribuire alle espressioni letterali, se chiare, contenute nel bando “esclude ogni ulteriore procedimento ermeneutico per rintracciare pretesi significati ulteriori e preclude ogni un’estensione analogica intesa ad evidenziare significati inespressi e impliciti, che rischierebbe di vulnerare l'affidamento dei partecipanti” (Cons. Stato, n. 4307/2017; conforme Cons. Stato, n. 4849/2019 e TAR Piemonte, n. 771/2021).
Nel caso di specie, il Ministero ha esteso la portata della previsione oltre ogni limite accettabile e predefinibile, determinando una estensione sulla base, per l’appunto, di un apparente significato implicito, ossia la verifica sostanziale di conformità alle direttrice di regolazione-
IV. Peraltro, il provvedimento di esclusione risulta del tutto privo di motivazione.
Il Ministero non ha, infatti, in alcun modo illustrato quali aspetti del metodo regolatorio regionale sia non conformi con le direttrici ARERA, né ha specificato con quali direttrici.
Parimenti non ha chiarito né documentato per quali ragioni il metodo tariffario manchi di “recepire” le suddette direttrici.
Non è neppure chiaro quali siano le competenze e i titoli in forza della quale la Commissione di Valutazione abbia potuto procedere all’esame del metodo tariffario e regolatorio regionale valdostano e ne abbia sancito in maniera così apodittica la non conformità alle direttrici nazionali, nonostante tale coerenza sia sancita e affermata anche dalla legge regionale.
È infatti pacifico e assodato in giurisprudenza che la motivazione deve consentire una adeguata individuazione dei criteri utilizzati e delle ragioni che hanno condotto al giudizio finale (ex multis, T.A.R. Venezia, (Veneto) sez. I, 16/07/2018, n.748), e ciò in particolar modo nelle ipotesi in cui è attribuita all'Amministrazione un'ampia discrezionalità, specie di tipo tecnico, in cui è necessaria una ancor più rigorosa motivazione che dia conto in concreto degli elementi sui quali la Commissione ha fondato il proprio giudizio, in modo da permettere al destinatario di ricostruire quale sia stato l'iter logico seguito (cfr. T.A.R. Roma, (Lazio) sez. III, 01/09/2016, n.9477) e consentirgli di percepire le ragioni concrete dell’atto.
Nulla di tutto ciò è possibile nel caso di specie, in cui la motivazione si appalesa del tutto generica e priva di una reale concretezza, specie a fronte di tre circostanze obiettive e incontestabili: i) la straordinaria complessità tecnica della materia, che ha indotto il legislatore a riservare valutazioni siffatte ad una Autorità indipendente quale ARERA; ii) la assoluta incongruenza della decisione rispetto all’iter partecipativo avviato con l’Amministrazione proponente, che aveva ad oggetto aspetti del tutto differenti ed irriducibili rispetto a quelli posti a fondamento dell’esclusione; iii) l’assoluta estraneità della tematica posta a base dell’esclusione con i contenuti dell’avviso stesso.
Oltre, quindi, che per difetto pressoché assoluto di motivazione concreta, che è immediatamente percepibile dalla semplice lettura della comunicazione di non ammissione, questa è altresì viziata per aver escluso, se non scientemente impedito, qualsiasi partecipazione del proponente alla formazione del processo decisionale, dato che EGA non è stato interpellato in alcun modo in merito ai contenuti sostanziali della regolazione tariffaria da esso adottata (in base alla normativa vigente nella Regione Valle d’Aosta) e non ha potuto illustrare le modalità applicative della medesima.
È peraltro appena il caso di ricordare che tale interlocuzione sarebbe stata ben utile, specie alla luce della sentenza n. 180/2020 della Corte Costituzionale, che, sulla falsariga di quanto già deciso con la sentenza n. 142/2015, ha confermato come “sia riconosciuta alla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste «una competenza primaria in materia di organizzazione del servizio idrico, comprensiva […] dell’individuazione dei criteri di determinazione delle tariffe ad esso inerenti, che ne costituiscono il corrispettivo». E ciò in base alla normativa statutaria e di sua attuazione, preesistente alla riforma del Titolo V della Costituzione e che, a seguito di quest’ultima, non è stata sostituita dalla competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza e di tutela dell’ambiente, in forza del principio ricavabile dall’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), per cui la suddetta riforma non restringe la sfera di autonomia già spettante alle Regioni o Province ad autonomia speciale.
In ragione di tali premesse, nella succitata sentenza [n. 142/2015], questa Corte ha escluso che la disposizione, in quella sede denunciata, contrastasse con il parametro dell’art. 2, primo comma, dello statuto (rispetto al limite di esercizio delle competenze regionali, anche primarie, costituito dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica). Ed ha conclusivamente, quindi, affermato che la previsione, in quella norma contenuta, per cui la competenza regolatoria in materia tariffaria doveva essere esercitata dalla Giunta regionale «nel rispetto dei principi europei e statali vigenti in materia», logicamente implicava che la suddetta Giunta dovesse anche «conformarsi alle direttrici della metodologia tariffaria statale», risultando così «salvaguardato l’interesse statale a una regolazione stabile e idonea a garantire gli investimenti necessari, un servizio efficiente di qualità, nonché la tutela degli utenti finali».
La disposizione ora in esame si sovrappone alla lettera, in parte qua, a quella recata dal comma 2 dell’art. 5 della legge reg. n. 5 del 2014, posto che la definizione dei modelli tariffari nuovamente demandata alla Giunta è identicamente subordinata al «rispetto dei principi europei e statali vigenti in materia»: questi ultimi comprensivi, appunto, delle “direttrici” della metodologia tariffaria statale”.
È stato, quindi, riconosciuto dalla Corte Costituzionale che il vincolo di conformità anche alle direttrici sussisteva in allora (2015) e sussiste tuttora, con ciò risultando del tutto apodittica e non circostanziata la contraria affermazione del Ministero, soprattutto per la sede del tutto incongrua in cui è stata espressa, cioè la valutazione di requisiti di ammissione formali a un avviso che non richiedeva né prevedeva alcunché sul punto.
2. In via subordinata. Illegittimità dell’avviso nella parte in cui non prevede eccezioni per le Regioni a Statuto speciale che hanno legiferato in materia di criteri per la determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato.
Violazione di legge con riferimento all’art. 2, c. 1 dello Statuto regionale della Valle d’Aosta, dell’art. 7 della l.r. 7/2022; eccesso di potere per contraddittorietà con la deliberazione n. 580/2019/R/IDR di ARERA, ed in particolare con gli artt. 1 e 10, eccesso di potere per irragionevolezza, per violazione del principio di par condicio, per violazione del principi di eguaglianza e differenziazione
In via del tutto subordinata, laddove la causa di non ammissione sia riconducibile alla mancata produzione documentale di cui all’art. 4, c. 2, parte citata, si rende necessario impugnare anche l’avviso di gara laddove non prevede una disciplina alternativa per le Regioni a Statuto speciale che hanno legiferato in materia di criteri per la determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato, analogamente a quanto previsto per le due Province autonome.
Infatti, la disposizione dell’art. 4, comma 2 dell’avviso di cui si controverte, dopo aver previsto quale condizione la “ottemperanza agli obblighi previsti per l’adozione e l’approvazione, ai sensi della normativa pro tempore vigente, dello specifico schema regolatorio, composto dal programma degli interventi – incluso il Piano delle Opere Strategiche –, dal piano economico-finanziario e dalla convenzione di gestione”, per le sole Province autonome di Trento e Bolzano richiede la diversa “attestazione dell’ottemperanza agli obblighi previsti dalla disciplina vigente per i rispettivi soggetti attuatori”.
Tale eccezione deriva, all’evidenza, dalla disposizione di cui all’art. 1.2 della deliberazione ARERA già richiamata, secondo cui “Il presente provvedimento si applica integralmente ai soggetti che, a qualunque titolo, anche per una pluralità di ATO, svolgono uno o più servizi tra quelli di cui al comma 1.1, e operino sul territorio nazionale ad eccezione che nelle Province autonome di Trento e Bolzano e nelle Regioni a statuto speciale che avessero eventualmente legiferato in materia”.
Viene cioè riconosciuta la intrinseca impossibilità, per gli enti operanti nelle Province autonome, di fornire la documentazione richiesta in via generale agli enti delle altre Regioni, per la obiettiva diversità degli specifici ordinamenti che non contemplano la esistenza di un schema regolatorio costruito sulla falsariga di quanto previsto all’art. 4.2 della deliberazione e da approvarsi ai sensi dell’art. 5.4.
Ma tale discrepanza sussiste anche per le Regioni a statuto speciale che hanno legiferato in materia, dato che i medesimi articoli 4.2 e 5.4 non si applicano neppure ad esse.
O perlomeno sussiste per la Regione Valle d’Aosta sulla base della propria disciplina specifica, come comprovato anche dalla Corte Costituzionale nelle sentenze richiamate.
Se la ratio della esclusione fosse la mancata produzione di quanto richiesto dall’art. 4.2 (che è oggettivamente improducibile perché non esistente e non previsto dalle leggi applicabili), l’avviso sarebbe palesemente illegittimo per violazione della legge costituzionale (lo Statuto) che garantisce la potestà primaria regionale in materia, nonché ovviamente della l.r. che regola la materia (attualmente la n. 7/2022, ed in particolare l’art. 7) oltre che per contraddittorietà con la stessa regolamentazione ARERA.
Ma la disposizione dell’avviso risulterebbe anche viziata per eccesso di potere, dato che introdurrebbe una singolare discriminazione a danno degli Enti operanti nelle Regioni a Statuto speciale, sia nei confronti degli enti operanti nelle regioni a statuto ordinario sia nei confronti di quelli operanti nelle Province autonome, per cui è prevista una regola d’eccezione.
Tale discriminazione determinerebbe addirittura l’impossibilità di partecipare proficuamente all’avviso, senza che sussista alcun rimedio utilizzabile dall’Ente di ambito, dato che si troverebbe nella impossibilità oggettiva (e insuperabile) di superare la preclusione normativa, non potendo certo adottare atti di regolazione non previsti dal proprio ordinamento o richiedere ad ARERA l’approvazione di uno schema regolatorio esercitando poteri che esorbitano dalle sue competenze.
* * *
ISTANZA PER LA CONCESSIONE DI MISURE CAUTELARI
Con riferimento al fumus boni iuris si rimanda a quanto dedotto in ricorso.
Quanto al periculum in mora, la non ammissione determina per EGA un rilevantissimo impatto economico, dato che esclude la finanziabilità di un intervento di valore superiore a 20 milioni di euro, avente lo specifico fine di migliorare la funzionalità delle reti di distribuzione dell’acqua, limitando le perdite con beneficio immediato ed evidente per la collettività amministrata.
L’accesso al finanziamento costituisce occasione privilegiata, se non unica, per addivenire alla realizzazione dell’opera in tempi brevi, determinandosi altrimenti incertezze sostanziali sulla fattibilità stessa dell’intervento, con gravissimo danno per l’Ente.
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Alla luce di quanto esposto, parte ricorrente è a richiedere che codesto ecc.mo Tribunale Amministrativo regionale voglia accogliere le seguenti
CONCLUSIONI
- in via cautelare: disporre la sospensione dell’esecuzione degli effetti degli atti impugnati, ed in particolare della nota di non ammissione e della decreto direttoriale n. 1/2023;
- nel merito, in via principale: annullare tutti gli atti impugnati in via principale;
- nel merito, in via subordinata: annullare l’avviso pubblico impugnata nella parte in cui non prevede eccezioni per le Regioni a Statuto speciale che hanno legiferato in materia di criteri per la determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato e conseguentemente gli altri provvedimenti impugnati.
Con vittoria di spese e onorari di causa.
Si dichiara che la presente causa ha valore di euro 20.868.598,00 e che il contributo è dovuto nella misura di euro 1.800,00.
Si producono i seguenti documenti:
1) Decreto Presidenziale n. 1/2023
2) decreto direttoriale n. 1 del 10 gennaio 2023;
3) comunicazione esito valutazione della proposta di finanziamento del 18.1.2023;
4) nota di richiesta documenti e/o chiarimenti dell’1/12/2022
5) avviso pubblico del 9 marzo 2022;
6) nota EGA-BIM del 7 dicembre 2022, con allegati;
7) deliberazione 27 dicembre 2019, n. 580/2108/R/IDR di ARERA;
8) allegato A alla deliberazione 27 dicembre 2019, n. 580/2108/R/IDR di ARERA.
Torino, lì 20 febbraio 2023
Avv. Gianni Maria Saracco
Avv. Laura Formentin
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Si informa che lo svolgimento del processo può essere seguito consultando il sito www.giustizia-amministrativa.it attraverso le modalità rese note sul sito medesimo.
Si informa altresì che la notificazione per pubblici proclami nelle presenti forme è stata autorizzata dal TAR Lazio, Roma, sez. III, con ordinanza n. 4056/2023 del 10 marzo 2023.
Si rendono disponibili per la consultazione, come da citata ordinanza:
1. Copia del ricorso notificato;
2. Ordinanza collegiale TAR Lazio, sez. III, n.4056 del 10 marzo 2023